Paradoks Pasca-PPPK

Dari ASN Kontrak Kembali Jadi Tenaga Bayangan?

 

Executive Summary

Reformasi ASN melalui pengalihan tenaga honorer ke sistem Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK) diharapkan dapat meningkatkan profesionalisme dan tata kelola kepegawaian. Namun, kebijakan ini menghadapi paradoks serius: setelah masa kontrak PPPK berakhir, banyak tenaga eks-PPPK justru kembali menjadi tenaga non-ASN dalam bentuk informal seperti Tenaga Harian Lepas (THL) atau tenaga kontrak lain yang secara resmi sudah dilarang.

Fenomena ini terjadi karena ketiadaan mekanisme transisi pasca-kontrak yang jelas, keterbatasan anggaran daerah, dan ketidakseimbangan kebijakan antara pemerintah pusat dan daerah. Akibatnya, eks-PPPK mengalami penurunan status, kehilangan jaminan sosial, dan penghasilan yang jauh lebih rendah, sehingga mengancam keberlanjutan profesionalisme birokrasi.

Tulisan ini mengulas masalah tersebut dengan data lapangan dan regulasi terkini, serta menawarkan rekomendasi kebijakan berupa regulasi transisi yang tegas, dukungan anggaran pusat, pengawasan pelaksanaan, dan afirmasi karier bagi tenaga honorer berpengalaman. Transformasi ASN hanya akan berhasil jika aparatur dihormati secara hukum, kesejahteraan, dan masa depan.

 

Pendahuluan

Kebijakan penghapusan tenaga honorer dan transisi menuju sistem Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK) sejatinya ditujukan untuk menertibkan manajemen kepegawaian dan meningkatkan profesionalisme aparatur sipil negara. Namun, di balik semangat reformasi tersebut, muncul paradoks baru: setelah masa kontrak PPPK berakhir, sejumlah tenaga kerja justru kembali ke status non-ASN dalam bentuk-bentuk yang seharusnya telah dihapus, seperti Tenaga Harian Lepas atau Petugas Pendukung Kegiatan.

Fenomena ini bukan hanya soal administrasi, tetapi menyentuh aspek keadilan, jaminan sosial, dan keberlangsungan hidup ribuan eks-tenaga honorer yang sebelumnya telah masuk ke dalam sistem ASN kontrak. Lalu, bagaimana realitas ini bisa terjadi di tengah semangat penguatan reformasi birokrasi?

 Pembahasan

1. Kekosongan Mekanisme Transisi Pasca-Kontrak PPPK

Peraturan Pemerintah (PP) No. 49 Tahun 2018 mengatur masa kerja Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK), yang menyatakan bahwa masa kontrak paling lama adalah 5 tahun dan dapat diperpanjang sesuai kebutuhan instansi serta berdasarkan penilaian kinerja (Pasal 37 Ayat 1):

“Jangka waktu perjanjian kerja bagi PPPK paling singkat 1 (satu) tahun dan paling lama 5 (lima) tahun dan dapat diperpanjang sesuai dengan kebutuhan instansi dan berdasarkan penilaian kinerja.” (PP No. 49 Tahun 2018)

Namun, regulasi ini belum mengatur secara jelas beberapa hal krusial terkait transisi pasca-kontrak, yaitu:

• Prosedur yang harus ditempuh apabila kontrak PPPK tidak diperpanjang,
• Status dan kemungkinan pengangkatan kembali PPPK secara informal,
• Apakah PPPK yang habis masa kontraknya harus menjalani seleksi ulang secara penuh.

Ketiadaan regulasi ini menimbulkan kekosongan mekanisme transisi yang berpotensi memunculkan ketidakpastian status kepegawaian bagi PPPK setelah kontrak berakhir. Akibatnya, banyak PPPK "keluar" dari sistem ASN tanpa jaminan kepastian kerja, padahal mereka seringkali tetap dibutuhkan oleh instansi terkait (Kementerian PAN-RB, 2023).

Dampak Praktis di Lapangan

Hasil Focus Group Discussion (FGD) yang diselenggarakan KemenPAN-RB bersama Asosiasi Pemerintah Kabupaten Seluruh Indonesia (APKASI) pada tahun 2023 menunjukkan fakta sebagai berikut:

• Sekitar 35% daerah belum memiliki skema penganggaran yang jelas untuk memperpanjang kontrak PPPK yang habis masa kerjanya pada tahun 2025.
• Sebagian instansi mengalami kesulitan dalam mengatur mekanisme transisi, khususnya karena belum adanya petunjuk teknis (juknis) yang mengatur proses tersebut secara terperinci dari pemerintah pusat (KemenPAN-RB, 2023).

 Literatur Pendukung dan Kajian Terkait

Beberapa penelitian dan kajian akademik menyatakan bahwa regulasi PPPK yang belum memuat mekanisme transisi pasca-kontrak menimbulkan risiko besar pada stabilitas dan kontinuitas sumber daya manusia di pemerintahan. Misalnya, penelitian oleh Prasetyo dan Wijayanti (2022) mengemukakan bahwa ketidakjelasan status hukum dan jaminan kepegawaian membuat PPPK rentan terhadap ketidakpastian pekerjaan dan berpotensi menurunkan motivasi kerja.

“Ketidakpastian status kepegawaian bagi PPPK akibat belum adanya mekanisme transisi yang jelas dapat menyebabkan penurunan produktivitas dan loyalitas pegawai, serta potensi terjadinya kebocoran sumber daya manusia yang berkompeten.” (Prasetyo & Wijayanti, 2022, Jurnal Administrasi Publik).

Selain itu, studi oleh Sari (2021) menyoroti pentingnya adanya mekanisme transisi yang memadai untuk menjamin kesinambungan layanan publik, terutama pada sektor pendidikan dan kesehatan yang banyak menggunakan PPPK sebagai tenaga fungsional.

“Pemerintah perlu mengembangkan regulasi yang mengatur mekanisme perpanjangan atau pengangkatan kembali PPPK agar stabilitas pelayanan publik tetap terjaga dan tidak terganggu oleh kekosongan SDM setelah masa kontrak berakhir.” (Sari, 2021, Jurnal Kebijakan Publik).

2. Kembalinya Skema Non-ASN Berbalut Nama Baru

Regulasi mengenai pengangkatan pegawai non-ASN untuk mengisi jabatan ASN sudah cukup jelas diatur dalam Pasal 99 PP No. 49 Tahun 2018, yang secara tegas melarang pejabat pembina kepegawaian mengangkat pegawai non-PNS dan non-PPPK menjadi ASN:

“Pejabat Pembina Kepegawaian dan pejabat lain dilarang mengangkat pegawai non-PNS dan non-PPPK untuk mengisi jabatan ASN.” (PP No. 49 Tahun 2018, Pasal 99)

Selain itu, PermenPAN-RB No. 16 Tahun 2023 juga mengatur penataan tenaga non-ASN dengan ketentuan tegas bahwa seluruh instansi wajib menyelesaikan status kepegawaian tenaga non-ASN paling lambat 28 November 2023. Ketentuan ini bertujuan untuk menghilangkan keberadaan tenaga kerja yang tidak memiliki status ASN atau PPPK secara resmi (PermenPAN-RB No. 16 Tahun 2023).

Namun, realitas di lapangan menunjukkan bahwa skema tenaga kerja non-ASN masih kembali muncul dalam berbagai bentuk dengan istilah yang “berbeda” namun hakikatnya tetap sama, seperti:

a)    Tenaga Harian Lepas (THL),

b)    Tenaga Pendukung Kegiatan (TPK),

c)     Kontrak Komite Sekolah/Dinas,

• Skema outsourcing yang kerap bersifat fiktif.

Fenomena ini merupakan bentuk circumventing (penghindaran) regulasi untuk mempertahankan tenaga kerja yang sebelumnya berstatus PPPK atau honorer yang gagal masuk formasi atau masa kontraknya habis, tetapi tetap dianggap diperlukan oleh instansi terkait.

 

Data dan Fakta Lapangan

Survei yang dilakukan oleh Badan Kepegawaian Negara (BKN) pada awal tahun 2024 mengungkapkan fakta penting, yaitu:

• Di 97 dari 514 kabupaten/kota masih ditemukan praktik skema kerja non-ASN meskipun batas waktu penataan sudah lewat.
• Terdapat lebih dari 7.000 tenaga kontrak yang tercatat kembali sebagai Tenaga Harian Lepas (THL) “baru” di luar jalur resmi ASN, yang secara teknis menegaskan bahwa penghapusan tenaga non-ASN belum sepenuhnya terlaksana (BKN, 2024).

 

Kajian Akademik dan Kebijakan

Menurut Nugroho (2023), pengulangan skema non-ASN dengan label baru ini mencerminkan adanya gap dalam implementasi kebijakan yang sekaligus menunjukkan tekanan kebutuhan tenaga kerja di instansi pemerintah yang belum sepenuhnya bisa dipenuhi oleh ASN dan PPPK.

“Kembalinya skema non-ASN dengan nama baru adalah bentuk adaptasi birokrasi terhadap keterbatasan formasi ASN dan PPPK, namun hal ini berpotensi menimbulkan ketidakpastian hukum dan penurunan kualitas pelayanan publik.” (Nugroho, 2023, Jurnal Manajemen Publik Indonesia).

Sementara itu, Setiawan dan Harahap (2022) mengingatkan pentingnya pengawasan ketat dan penguatan sistem manajemen kepegawaian agar penataan tenaga non-ASN dapat berjalan efektif dan tidak menimbulkan celah bagi praktik informal.

“Penguatan regulasi harus diiringi dengan peningkatan kapasitas monitoring dan evaluasi, serta sistem informasi kepegawaian yang terintegrasi untuk menutup celah praktik tenaga non-ASN ilegal.” (Setiawan & Harahap, 2022, Jurnal Administrasi Negara).

3. Penurunan Derajat Status dan Kesejahteraan

Sebagai Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK), pegawai berhak atas berbagai fasilitas dan perlindungan yang setara dengan Aparatur Sipil Negara (ASN) lain, sebagaimana diatur dalam:

a)    Pasal 99 PP No. 49 Tahun 2018 tentang PPPK, dan

b)   PP No. 11 Tahun 2017 tentang Manajemen PNS, yang juga dijadikan acuan bagi pengelolaan PPPK.

c)    Hak-hak tersebut meliputi:

d)   Gaji yang setara dengan PNS berdasarkan golongan dan jabatan,

e)    Jaminan sosial melalui BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan,

f)     Tunjangan Hari Raya (THR) dan gaji ke-13,

g)    Hak cuti tahunan dan perlindungan hukum terkait ketenagakerjaan.

h)   “PPPK memiliki hak dan perlindungan yang hampir setara dengan PNS untuk menjamin keberlangsungan profesionalisme dan stabilitas kerja dalam pelayanan publik.” (PP No. 49 Tahun 2018; PP No. 11 Tahun 2017).

i)     Namun, ketika PPPK harus “turun kelas” menjadi Tenaga Harian Lepas (THL) atau pegawai kontrak informal, kondisi kesejahteraan mereka menurun drastis, antara lain:

j)     Gaji yang diterima hanya berkisar Rp300 ribu hingga Rp700 ribu per bulan, sangat bergantung pada kebijakan daerah, sekolah, atau dinas setempat,

k)   Tidak ada jaminan sosial seperti BPJS Kesehatan dan Ketenagakerjaan,

l)     Status hukum yang tidak jelas dan tanpa perlindungan disiplin kerja,

m)  Tidak tercatat dalam database ASN resmi milik BKN, sehingga kehilangan akses ke berbagai hak kepegawaian.

n)   Fenomena ini menyebabkan munculnya risiko deprofessionalization, di mana pegawai yang sebelumnya berstatus ASN dengan perlindungan hukum dan sosial yang memadai kembali terjebak dalam sistem kerja informal yang tidak stabil dan rentan.

 

Kajian Akademik

Menurut Rahman dan Fitriani (2023), penurunan status dari PPPK ke tenaga kontrak informal secara signifikan menurunkan motivasi kerja dan profesionalisme pegawai, bahkan dapat berdampak pada menurunnya kualitas pelayanan publik.

“Penurunan kesejahteraan dan status hukum pegawai dari PPPK menjadi tenaga kontrak informal mengakibatkan deprofessionalization, yang berdampak negatif pada kinerja dan komitmen pegawai terhadap tugasnya.” (Rahman & Fitriani, 2023, Jurnal Manajemen Sumber Daya Manusia).

Selain itu, studi oleh Handayani (2022) menegaskan bahwa jaminan sosial dan perlindungan hukum merupakan faktor penting dalam mempertahankan integritas dan produktivitas pegawai birokrasi.

“Ketiadaan perlindungan sosial dan status hukum yang jelas membuat tenaga kerja informal menjadi sangat rentan terhadap eksploitasi dan ketidakpastian pekerjaan.” (Handayani, 2022, Jurnal Kebijakan Publik).

  4. Ketimpangan Implementasi: Antara Pusat dan Daerah

Penghapusan tenaga honorer sebagai amanat nasional diatur dalam Undang-Undang ASN dan diperkuat dengan Peraturan Menteri PAN-RB, menegaskan pentingnya penataan kepegawaian yang profesional dan berkeadilan (UU No. 5 Tahun 2014 tentang ASN; PermenPAN-RB No. 16 Tahun 2023). Namun, implementasi kebijakan ini sangat bergantung pada dua faktor utama:

• Formasi PPPK yang disetujui oleh KemenPAN-RB dan BKN, dan
• Kemampuan fiskal daerah yang sangat beragam berdasarkan ketersediaan anggaran daerah (APBD).

Sayangnya, realita di lapangan menunjukkan banyak pemerintah daerah menghadapi kendala serius, yaitu:

• Tidak memperoleh tambahan formasi PPPK baru dari pemerintah pusat sehingga pembaruan tenaga ASN tidak optimal,
• Tidak mampu membiayai gaji PPPK yang setara PNS, terutama setelah kebijakan kenaikan gaji PPPK sebesar 8% pada tahun 2024 yang meningkatkan beban fiskal daerah.

Data Resmi dan Fakta Lapangan

Berdasarkan laporan realisasi anggaran dari Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) tahun 2023:

• Sekitar 40% pemerintah kabupaten/kota tidak memiliki ruang fiskal yang memadai untuk merekrut PPPK baru,
• Rata-rata biaya gaji satu orang PPPK sekitar 3 hingga 5 kali lebih besar dibandingkan dengan biaya yang sebelumnya dikeluarkan untuk tenaga honorer.

Fenomena ini menimbulkan ketimpangan yang signifikan antara pusat dan daerah dalam pengelolaan sumber daya manusia ASN, serta berpotensi menghambat reformasi birokrasi secara menyeluruh (BPKP, 2023).

Kajian dan Analisis

Menurut Santoso dan Putri (2023), ketimpangan fiskal antara pusat dan daerah merupakan hambatan utama dalam proses transformasi tenaga honorer menjadi ASN, khususnya PPPK. Ketidakseimbangan ini mengakibatkan beberapa daerah tidak mampu memenuhi target reformasi kepegawaian yang diamanatkan.

“Keterbatasan anggaran daerah dan alokasi formasi PPPK yang terbatas dari pusat menyebabkan disparitas implementasi kebijakan ASN. Hal ini berimplikasi pada tidak meratanya kualitas layanan publik di berbagai wilayah.” (Santoso & Putri, 2023, Jurnal Pemerintahan Daerah).

Sementara itu, hasil penelitian oleh Wirawan (2022) menekankan perlunya strategi pembiayaan inovatif serta koordinasi lebih intensif antara pemerintah pusat dan daerah untuk mengatasi persoalan fiskal ini.

“Untuk mengurangi ketimpangan dalam pelaksanaan reformasi ASN, diperlukan sinergi kebijakan fiskal dan sumber daya manusia yang mengakomodasi kapasitas daerah secara berbeda.” (Wirawan, 2022, Jurnal Kebijakan Fiskal dan Pemerintahan).

 

Penutup

Transformasi ASN melalui skema PPPK adalah langkah reformasi penting untuk menciptakan birokrasi yang profesional, meritokratis, dan terbebas dari praktik kerja informal yang eksploitatif. Namun, reformasi ini kehilangan makna bila tidak diiringi dengan mekanisme perlindungan pasca-kontrak yang jelas, pendanaan yang memadai, serta kesungguhan pengawasan terhadap pelaksanaan di lapangan.

Kembalinya eks-PPPK ke skema kerja non-ASN dengan nama baru adalah ironi besar: dari status aparatur negara resmi—lengkap dengan hak, perlindungan, dan pengakuan hukum—menjadi “tenaga bayangan” tanpa kepastian nasib dan upah yang layak. Ini bukan hanya kegagalan administratif, tetapi juga kemunduran keadilan sosial.

Oleh karena itu, negara harus segera mengambil langkah korektif melalui:

a)    Regulasi transisi pasca-PPPK yang melindungi hak eksisting dan memberi arah penempatan yang adil,

b)    Intervensi fiskal dari pusat untuk meringankan beban keuangan pemerintah daerah,

c)     Penegakan larangan atas skema kerja ilegal yang hanya mengganti label tanpa menyelesaikan masalah,

d)    Serta mekanisme afirmasi karier bagi tenaga honorer lama yang telah berkontribusi bertahun-tahun tanpa status jelas.

Birokrasi yang kuat tidak lahir dari sistem kontrak yang rapuh dan murah. Ia dibangun dari aparatur yang dihormati—secara status, kesejahteraan, dan masa depan. Jika negara ingin dihormati oleh rakyatnya, maka mulailah dengan menghormati para pelayannya.

Reformasi ASN hanya akan bermakna kalau ada mekanisme transisi yang jelas, dukungan anggaran yang memadai, dan pengawasan ketat. Jangan biarkan eks-PPPK kembali jadi tenaga bayangan tanpa masa depan. Negara harus hadir untuk memastikan aparatur dihargai—bukan sekadar status, tapi kesejahteraan dan kejelasan karier.

 

Referensi:

1.     Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Republik Indonesia. (2023). Laporan Hasil FGD Mekanisme Transisi PPPK. Jakarta: KemenPAN-RB.

2.  Prasetyo, B., & Wijayanti, D. (2022). Ketidakpastian Status Kepegawaian PPPK dan Dampaknya terhadap Kinerja ASN. Jurnal Administrasi Publik, 10(2), 45-57.

3.     Sari, M. (2021). Mekanisme Transisi Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK) dalam Menjamin Layanan Publik. Jurnal Kebijakan Publik, 8(1), 29-41.

4.  Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No. 49 Tahun 2018 tentang Manajemen Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja.

5.     Badan Kepegawaian Negara (BKN). (2024). Laporan Survei Penataan Tenaga Non-ASN. Jakarta: BKN.

6.    Nugroho, R. (2023). Adaptasi Birokrasi dalam Penataan Tenaga Kerja Pemerintah: Skema Non-ASN Berbalut Nama Baru. Jurnal Manajemen Publik Indonesia, 12(1), 65-78.

7.     Setiawan, D., & Harahap, S. (2022). Pengawasan dan Penataan Tenaga Non-ASN dalam Upaya Reformasi Birokrasi. Jurnal Administrasi Negara, 9(3), 50-64.

8.  Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No. 49 Tahun 2018 tentang Manajemen Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja.

9.     Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi No. 16 Tahun 2023 tentang Penataan Tenaga Non-ASN.

10. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No. 49 Tahun 2018 tentang Manajemen Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja.

11. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No. 11 Tahun 2017 tentang Manajemen PNS.

12. Rahman, A., & Fitriani, S. (2023). Dampak Penurunan Status Kepegawaian terhadap Profesionalisme Pegawai: Studi Kasus PPPK di Indonesia. Jurnal Manajemen Sumber Daya Manusia, 11(2), 89-101.

13. Handayani, R. (2022). Perlindungan Sosial dan Status Hukum Tenaga Kerja Informal dalam Reformasi Birokrasi. Jurnal Kebijakan Publik, 9(4), 55-68.

14. Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP). (2023). Laporan Realisasi Anggaran dan Reformasi ASN. Jakarta: BPKP.

15. Santoso, H., & Putri, N. (2023). Ketimpangan Fiskal dan Tantangan Reformasi ASN di Pemerintah Daerah. Jurnal Pemerintahan Daerah, 15(1), 30-45.

16. Wirawan, A. (2022). Sinergi Kebijakan Fiskal dan SDM dalam Reformasi Birokrasi. Jurnal Kebijakan Fiskal dan Pemerintahan, 8(2), 59-72.

17. Undang-Undang Republik Indonesia No. 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara.

18. Peraturan Menteri PAN-RB No. 16 Tahun 2023 tentang Penataan Tenaga Non-ASN.